Účastenství spolků ve stavebním řízení v České republice

Účast veřejnosti na rozhodování ve věcech ochrany přírody a krajiny je jeden z důležitých prostředků naplnění práva na příznivé životní prostředí zakotvené v Listině základních práv a svobod a koresponduje s Úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (tzv. Aarhuská úmluva).

Právní úpravu spolků obsahuje zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. Právní úpravu účasti veřejnosti na ochraně přírody naleznete v § 70 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen ZOPK).

Historický vývoj a judikatura k účasti spolků

Nejvyšší správní soud (NSS) řešil otázku účastenství spolku, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, v územním řízení podle stavebního zákona. Krajský soud původně vyhodnotil změnu právní úpravy, „v jejímž důsledku nejsou spolky nadále oprávněny účastnit se řízení podle stavebního zákona, ale pouze řízení ve věcech upravených zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.“ Ústavní soud tuto změnu vyhodnotil jako ústavně konformní.

Na základě § 70 zákona o ochraně přírody a krajiny se žalobce nemůže účastnit územního řízení vedeného podle stavebního zákona. Opačný výklad odporuje textu tohoto ustanovení i úmyslu zákonodárce. Účastenství žalobce v územním řízení nelze dovodit ani z Aarhuské úmluvy.

NSS však s uvedenými závěry úplně nesouhlasil a zdůraznil, že „Krajský soud ani žalovaný nezpochybňovali, že stěžovatel je environmentálním spolkem (tedy „občanským sdružením“ ve smyslu § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny). Zrušení § 85 odst. 2 písm. c) stavebního zákona, který odkazoval na účastníky územního řízení vymezené zvláštním právním předpisem, není samo o sobě nijak významné, neboť i bez tohoto ustanovení platí pravidlo lex specialis derogat legi generali, tedy že zvláštní úprava účastenství v územním řízení zvláštními zákony „přebíjí“ obecnou úpravu ve stavebním zákoně.

Čtěte také: Tipy pro dokonalé broušení dřeva před nátěrem

Dalekosáhlé důsledky pro environmentální spolky má naopak novelizace § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny. Ta byla důsledkem pozměňovacího návrhu poslance Jaroslava Foldyny k vládnímu návrhu zákona později vyhlášeného pod č. 225/2017 Sb.

Ústavní soud k účasti spolků v řízeních podle stavebního zákona

Ustanovení § 70 odst. 3 věta první zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění zákona č. 225/2017 Sb. bylo následně podrobeno abstraktní kontrole ústavnosti. Nálezem ze dne 26. ledna 2021 sp. zn. Pl. ÚS 22/17, vyhlášeným pod č. 124/2021 Sb., Ústavní soud zamítl návrh skupiny senátorů na zrušení tohoto ustanovení.

Ústavní soud zdůraznil, že nelze dovodit obecné základní právo environmentálních spolků na účast ve správních řízeních, z čl. 36 Listiny základních práv a svobod vyplývá pouze nemožnost vyloučit je ze soudní ochrany. Ta je přitom spolkům zachována bez ohledu na jejich (ne)účast ve správním řízení (viz zejména bod 84 nálezu).

Ústavní soud provedl test racionality omezení účasti spolků na řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny do práva na příznivé životní prostředí (čl. 35 Listiny) se závěrem, že nebyla zasažena podstata (jádro) tohoto práva, právní úprava sleduje legitimní cíl (zrychlení územního a stavebního řízení) a činí tak rozumným (respektive nikoli nerozumným) způsobem. Ústavní soud též dospěl k závěru, že § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ve znění zákona č. 225/2017 není v rozporu s Aarhuskou úmluvou.

Dle Ústavního soudu spolkům nesvědčí práva, ale pouze oprávněné zájmy, které mohou spolky v zákonem stanovených případech v řízeních hájit. Čl. 36 Listiny proto na účastenství spolků v řízeních nedopadá. Dosavadní judikaturu Ústavního soudu (srov. nález sp. zn. I. ÚS 59/14) týkající se žalobní legitimace spolků podle soudního řádu správního v řízeních o návrhu na zrušení opatření obecné povahy není možné přenést na samotné účastenství spolků ve správních řízeních, když podmínky účasti v těchto řízeních jsou zákonodárcem jasně vymezeny.

Čtěte také: Vata a OSB desky: Jak správně aplikovat parozábranu?

Nejvyšší správní soud k vyloučení spolků z územních a stavebních řízení

Nejvyšší správní soud přisvědčuje výkladu krajského soudu, že podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny v současném znění se environmentální spolky mohou účastnit pouze řízení vedených podle tohoto zákona, nikoli podle jiných zákonů, byť v nich mohou být dotčeny zájmy chráněné zákonem o ochraně přírody a krajiny.

Nejvyšší správní soud ovšem dodal, že „přisvědčuje stěžovateli, že vyloučení environmentálních spolků z účastenství v územních a stavebních řízeních je nepraktické (posouzení, které mohlo být k námitkám spolku provedeno již ve správním řízení, se odsouvá před soud, jehož možnosti v tomto ohledu jsou ve srovnání se správními orgány omezené, a hrozí tak opakované rušení územních rozhodnutí či stavebních povolení s pokynem zjednodušeně vyjádřitelným slovy „znovu a lépe“) i nekoncepční… Je však třeba vycházet z toho, že všechny tyto okolnosti Ústavní soud v citovaném nálezu zvažoval a přesto dospěl k závěru, že § 70 odst. 3 ZOPK je ústavně konformní.

Na konci června 2023 rozhodl NSS důležitý právní spor, na jehož vyřešení jsme čekali od roku 2018. Odpověděl na otázku, zda mohou být ekologické spolky účastníkem stavebního řízení v situaci, kdy stavební úřad rozhoduje o ochraně přírody na základě závazného stanoviska orgánu ochrany přírody. Typicky se v současné době může jednat o situaci, kdy v souvislosti se stavbou povoluje stavební úřad kácení dřevin nebo uděluje výjimku z ochrany zvláště chráněných druhů živočichů, což je od roku 2018 možné.

Účast spolků v řízeních o ochraně přírody

Pokud je účelem vašeho spolku ochrana životního prostředí, může se za splnění určitých podmínek stát účastníkem některých správních řízení. Každý spolek, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, a který má právní subjektivitu (resp. je evidován v seznamu spolků MŽP), se má právo přihlásit jako účastník do zahajovaných správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle ZOPK.

Spolek musí svou účast oznámit orgánu, který řízení vede, a to do 8 dnů ode dne, kdy se o zahájení řízení dozvěděl. U řízení navazujících na posuzování vlivů na životní prostředí (EIA) činí lhůta 30 dní. Spolky mohou podat žádost o informování o zahajovaných řízeních. Tato žádost je platná vždy jeden rok ode dne jejího podání a lze ji podávat opakovaně. Žádost musí být věcně a místně specifikována. Shora uvedené podmínky vyplývají z § 70 odst. 2 ZOPK.

Čtěte také: Správný postup montáže venkovních parapetů

Typy řízení s možností účasti spolků

• Řízení podle ZOPK: Spolek splňující podmínky dle § 70 odst. 2 ZOPK má právo účastnit se řízení dle ZOPK.
• Řízení podle jiného právního předpisu (např. stavební zákon): Spolek se může účastnit, pokud se v něm rozhoduje na základě jednotného environmentálního stanoviska vydávaného namísto povolení kácení dřevin podle § 8 odst. 1 nebo výjimky ze zákazů u památných stromů a zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů podle § 56 odst. 6 ZOPK.
• Navazující řízení na proces EIA: Ekologickým spolkům přiznává zákon o EIA privilegované postavení. Spolek musí svou účast oznámit orgánu, který navazující řízení vede, a to do 30 dnů ode dne, kdy byla zveřejněna informace o navazujícím řízení. Informace o navazujícím řízeních musí orgán, který řízení vede, povinně zveřejnit na své úřední desce.
• Vodoprávní řízení: Spolky se mohou účastnit všech řízení podle zákona o vodách, kromě řízení, kterým se povoluje stavba vodního díla. Obecně se můžete účastnit především řízení o povolení k nakládání s vodami (např. odběr podzemních vod, vypouštění odpadních vod).
• Integrované povolení: Některá zařízení, u nichž existuje vysoké riziko negativního vlivu na životní prostředí (např. slévárny, spalovny odpadu, velké skládky), potřebují pro svůj provoz tzv. integrované povolení. Spolky se mohou účastnit také řízení o uložení preventivních nebo nápravných opatření podle zákona o předcházení ekologické újmě.

Je-li, respektive má-li být součástí územního rozhodnutí povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů podle § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny, stavební úřad autoritativně rozhoduje i ve věci ochrany přírody, a tedy vede (také) řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Oproti tomu povolení výjimky ze zákazů u zvláště chráněných druhů a případné stanovení podmínek není jen obsahově závazné pro výrokovou část rozhodnutí o umístění stavby. Územní rozhodnutí v takovém případě obsahuje i rozhodnutí o výjimce ze zákazu (a případně stanoví další podmínky). Stavební úřad tedy vykonává svou pravomoc a působnost i podle zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť autoritativně rozhoduje o povolení výjimky. Jeho rozhodnutí pak má přinejmenším dva výroky - o umístění stavby podle § 92 odst. 1 stavebního zákona a o výjimce ze zákazu u zvláště chráněných druhů podle § 56 odst. 6 ZOPK. I z toho vyplývá, že při aplikaci § 56 odst. 6 zákona o ochraně přírody a krajiny vede stavební úřad (přinejmenším fakticky) společné řízení, jednak o umístění stavby podle stavebního zákona, jednak o výjimce ze zákazů u zvláště chráněných druhů podle zákona o ochraně přírody a krajiny. Částečně tedy skutečně vede řízení podle tohoto zákona ve smyslu § 70 odst. 3 zákona o ochrany přírody, jehož se mohou environmentální spolky účastnit.

Jednotné environmentální stanovisko (JES)

Jednotné environmentální stanovisko se jako závazné stanovisko podle § 149 správního řádu nevydává ve správním řízení. Ekologickému spolku však z § 70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny plyne právo být v případě své žádosti předem informován o vydávání JES namísto úkonů podle ZOPK.

Jestliže tedy bude JES v konkrétním případě vydáváno namísto alespoň jednoho úkonu podle zákona o ochraně přírody a krajiny zahrnutého v tzv. integrační formuli v § 83 odst. 8 ZOPK, vykonává správní orgán příslušný k vydání JES působnost orgánu ochrany přírody a vztahují se na něj povinnosti odpovídající právům ekologických spolků plynoucím z § 70 odst. 2 ZOPK.

Pro spolek může být informace o žádosti o JES jako zamýšleném zásahu ve smyslu § 70 odst. 2 ZOPK impulsem pro to, aby „si hlídal“ zahájení následného řízení a přihlásil se do něj, pokud mu právní úprava možnost být účastníkem řízení dává. Jako účastník řízení může uplatnit námitky proti JES ještě před vydáním prvostupňového rozhodnutí nebo napadat zákonnost a věcnou správnost JES v odvolání proti rozhodnutí ve věci samé (§ 149 odst. 7 správního řádu).

I v případě, že spolek nemůže být účastníkem následného řízení, může např. brojit proti JES podnětem k přezkumu pro nezákonnost (§ 149 odst. 8 správního řádu). Zejména může sehrát roli „hlídacího psa“, resp. ochránce veřejného zájmu tehdy, pokud by nastala fikce souhlasného JES, protože nebylo vydáno ve lhůtě; pak může nadřízenému orgánu podat podnět k vydání nového, skutečného JES (postup podle § 179 stavebního zákona č. 283/2021 Sb.).

Procesní práva spolků v souvislosti s JES

Zatímco obsah závazného stanoviska přímo neovlivníte, spolky se dle vyjádření Ministerstva pro místní rozvoj mohou účastnit řízení před stavebním úřadem, který bude o kácení dřevin a nebo ochraně rostlin a živočichů vydávat konečné rozhodnutí. I stavební úřad můžete předem požádat o to, aby vás informoval o všech řízeních, ve kterých bude rozhodovat o kácení dřevin nebo ochraně zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů. Postup je stejný, jako když žádáte orgán ochrany přírody a krajiny.

Podle Svobody mají osoby, jež jsou nebo mohou být účastníky následného řízení, vůči správnímu orgánu příslušnému k vydání JES především právo na nahlížení do správního spisu vedeného ve věci žádosti o JES (přiměřené použití § 38 odst. 1 ve spojení s § 154 správního řádu) a právo vyjádřit se k podkladům pro vydání JES, v rámci toho i uplatnit námitky a případně předložit „své“ podklady či důkazy - s cílem ovlivnit obsah připravovaného JES (na základě § 4 odst. 4 správního řádu a přiměřeně na základě § 36 odst. 2 a 3 ve spojení s § 154 správního řádu).

Jak je však uvedeno výše, orgán JES nemá povinnost se s takovými případnými podklady a vyjádřeními dotčených osob vypořádávat, pokud však přispívají k zákonnosti a věcné správnosti JES, je samozřejmě možné a nutné zahrnout je mezi podklady pro vydání JES (srov. náležitosti odůvodnění závazného stanoviska podle § 149 odst. 5 správního řádu).

Případné spory o další práva spolku (např. právní cesta k získání podkladů ze spisu vedeného k JES a samotnému vydanému JES - zda již samotný § 70 odst. 2 ZOPK, nebo nahlížení do spisu podle § 38 spr. řádu, nebo žádost o informace podle zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí) je třeba řešit v souladu s účelem § 70 odst. 2 ZOPK.

Orgány ochrany přírody již řadu let vydávají své správní úkony nejen formou rozhodnutí ve správním řízení (např. povolení výjimky ze zákonných zákazů), ale rovněž formou závazného stanoviska podle § 149 správního řádu (např. závazné stanovisko, resp. stanovisko k zásahu do významného krajinného prvku). Je jim tedy dobře známo, že závazná stanoviska podle § 149 správního řádu se nevydávají ve správním řízení podle části druhé a třetí správního řádu, nýbrž v méně formalizovaném „řízení“ sui generis podle § 149 a části čtvrté správního řádu (§ 154 a násl.). V „řízení“ o vydání závazného stanoviska nelze hovořit o účastnících řízení; zákon o jednotném environmentálním stanovisku i správní řád výslovně upravují jen součinnost mezi žadatelem o vydání JES (závazného stanoviska) a správním orgánem příslušným k jeho vydání. Podle § 18 odst. 2 zákona č. 283/2021 Sb., stavebního zákona, ve znění účinném do 30. 6. 2024, platilo, že se správní orgán příslušný k vydání JES při jeho vydávání řídil částí čtvrtou správního řádu. Podle § 183 odst. 1 zákona č. 283/2021 Sb., stavebního zákona, ve znění účinném od 1. 7. 2024, se na vydávání JES použije § 149 správního řádu.

Budoucí vývoj a model žalob spolků-neúčastníků

Letošní a dosud poslední novela nového stavebního zákona se mj. rovněž zabývala účastí spolků ve stavebních řízeních. V rámci pozměňovacích návrhů byl nakonec dohodnut kompromis, kterým bylo do ustanovení § 70 odst. 3 doplněno, že s účinností od 1. 1. 2024 budou mít ekologické spolky zajištěnu účast v případech, kdy stavební úřad bude rozhodovat otázky kácení dřevin a výjimek z ochrany zvláště chráněných druhů na základě jednotného environmentálního stanoviska.

S odkazem na aktuální rozsudek NSS tak můžeme konstatovat, že snaha zákonodárců z první poloviny letošního roku, kdy část z nich chtěla posílit právo účasti veřejnosti ve stavebních řízeních, vedla, bohužel, naopak k oslabení tohoto práva. Pokud by totiž nedošlo ke změně zmíněného ustanovení § 70 odst. 3 ZOPK, měly by spolky od začátku příštího roku právo stát se účastníkem všech řízení, ve kterých by na základě jednotného environmentálního stanoviska bylo stavebními úřady rozhodováno o jakýchkoli oblastech, které jsou předmětem ochrany podle ZOPK (typicky ochrana krajinného rázu, VKP apod.), nikoli pouze v řízeních, kde bude posuzována ochrana dřevin nebo zvláště chráněných druhů rostlin a živočichů.

Ústavní soud i Nejvyšší správní soud ve své judikatuře dovodily, že zavedené ekologické spolky, sdružující občany žijící v místě povolovaného stavebního záměru, mají právo napadnout žalobou výsledné povolení stavby, i když předtím nebyly účastníky povolovacího správního řízení před stavebním úřadem. Návod na žaloby „neúčastníků“ správního řízení dal ekologickým spolkům sám Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 22/17:

„Kdyby se … cítily spolky …, kterým právní úprava nepřiznává účastenství v některých správních řízeních, dotčeny na svých právech a svobodách rozhodnutím správního orgánu (typicky rozhodnutím o umístění stavby či povolení stavby), mohou se v souladu s čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny obrátit na správní soud. Přezkum správních rozhodnutí správním soudem není vyloučen, přičemž procesní (žalobní) legitimace je v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 odst. 1 s. ř. s. založena již na prostém tvrzení o zkrácení na svých právech správním rozhodnutím, a to ať už přímo či v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení. Podmínkou pro procesní legitimaci k podání žaloby podle § 65 odst. 1 s. ř. s. není předchozí účast v řízení před správním orgánem.“

Výhodou žalob spolků-neúčastníků je i to, že v žalobě může spolek napadat všechny otázky přírody a krajiny.

Stavební řízení je zásadně až na výjimky neveřejné, plní spolky nezastupitelnou úlohu kontroly veřejnosti vůči veřejné správě v procesech s tak závažnými dopady do území, jako je povolování výstavby. Funkce kontroly veřejné správy skrze spolky nesmí ale vést k bezdůvodné blokaci procesů podle stavebního zákona, nebo dokonce ve finále k blokaci samotné výstavby, pokud jsou jinak všechny zákonné podmínky splněny.

Obecně lze konstatovat, že účast spolků v procesech vedených veřejnou správu je nejen nástrojem kontroly veřejné správy ze strany veřejnosti, ale často i požadavkem mezinárodních smluv, anebo požadavkem vyplývajícím z evropského práva.

Shrnutí možností účasti spolků

Následující tabulka shrnuje možnosti účasti spolků v různých typech řízení:

tags: #účast #spolků #ve #stavebním #řízení

Oblíbené příspěvky:

• výhody zelených střech na pergolách
• revoluce v tmelení sádrokartonu
• Dlažba v Litoměřicích
• Výhody polymerbetonových žlabů pro komunikace
• Důležitost špricování cihel před omítáním